![创通网 [专访]陶然：提高存量土地利用效率，实现从“土地财政”到“以地生财”](/uploads/allimg/250810/1010040P1060J.jpg)
记者闫桂花
在近日召开的中央城市工作会议上，中央做出了“城市发展正式从‘增量扩张’阶段进入‘存量提质增效’阶段”的重要判断。香港中文大学（深圳）人文社科学院教授陶然表示，在“存量提质增效”阶段，存量土地再开发及其利用效率提升是关键。
他在接受界面新闻专访时表示，1990年代中后期开始的“土地财政”+“土地金融”模式时至今日已难以持续，尤其是后者还在加剧金融风险，未来需要从存量土地再开发过程中实现“以地生财”，并用于居民住房“以旧换新”和公共服务改善。
陶然表示，可再开发的存量土地主要包含两块内容，一是面积广阔的低效闲置工业用地，二是以城中村和老旧小区为代表的低效居住用地。
他强调，提高存量土地的利用效率，需要建立良好的再开发规则和利益分配机制，使得政府、原有土地权利人、新土地权利人乃至整个社会都可以合理分享再开发所带来的土地增值，实现各个利益相关者之间的激励相容。
基于长期的一线调研经历，陶然创造性地提出了两套解决方案。针对低效闲置工业用地，他建议，借鉴德国、日本的“市地重划”政策，鼓励业主将部分土地权益无偿移交给政府，而剩余土地转为居住用地并建设住宅，前20年，建成的房屋只能用于出租，为市场提供大量可负担的租赁住房；20年期满，在业主补缴土地出让金差额后，可将房屋作为商品房出售。
陶然表示，此举可以实现多方共赢：业主可获得租金收入；政府可获得租金所得税和土地出让金。更重要的是，这种“先租后售”模式为人口流入地城市创造了大量可负担的租赁住房；同时，政府在土地再开发过程中可以新建学校等设施，接收流动人口子女入学，从而一举解决农业人口市民化过程中面临的两个最大障碍：住房和教育。
针对以城中村和老旧小区为代表的低效居住用地，他提出了“两个竞争加一个腾挪”的系统性解决方案，通过引入市场化的竞争机制和灵活的规划手段，来解决“钉子户”要价过高、资金困难等问题。
以城中村改造为例，首先，由地方政府制定一个统一且对业主友好的拆迁补偿标准，然后让辖区所有具备改造条件的片区进行竞争，这是第一个竞争。在选出待改造的片区后，政府将项目推向市场，让房地产开发商为争取成为更新项目的实施主体而展开竞争，这是第二个竞争。
陶然表示，在取得片区大部分业主的支持后，可以灵活利用更新地段附近相连的国有划拨地、低效产业用地乃至绿地，先行建设安置房。建成后，业主可以直接迁入新居，无需临时周转，这是“空间腾挪”。这不仅大幅度压缩临时安置支出，还可基本消除极少数“钉子户”对整体更新进度的干扰。同样的策略可以灵活运用于城市更新中面临的其他问题。
以下是本次对话内容，经界面新闻编辑整理
界面新闻：中央城市工作会议上指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。为何做出这个判断？这是否意味着过去我们熟悉的以“土地财政”为基础的扩张模式将迎来根本性的转变？
陶然：自1990年代中后期以来，中国逐步建立且日益体系化的城市征地—出让制度极大助推了工业化与城市化。在现有的土地管理体制下，出于节省开发成本的需要，城市政府更倾向于向外扩张建设新城区和新开发区，而对城市老旧小区和城中村的关注相对较少。
伴随着越来越多的农村土地被征占转用，城市边界不断外延，城市空间也大幅扩张。与此同时，商业、教育与医疗等多种服务配套设施引致的城市优良区位稀缺性价值逐步凸显，但这些城市优良区位往往存在基础设施不足乃至老旧的问题，与其区位优势并不匹配，结果是土地的最高最佳利用价值无法充分显化；近年来中央政府通过建设用地指标管理和对城市空间扩张的约束开始逐步强化，尤其是所谓“三区”（城镇空间、农业空间、生态空间）、“三线”（意即分别对应城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线）的划定，更为城市进一步空间扩张施加了空间约束。
2008年国际金融危机以后，中国为了拉动增长进行过5波财政信贷政策刺激。测算表明，过去16年政府土地出让金收入与相应支出，即“土地财政”累计超过70万亿，而除此之外地方显性和隐性债务，主要是通过“土地金融”方式净增超过了100万亿，不少地方政府背上了相当沉重的还本付息压力。在这个背景下，中央政府做出了城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。
“土地财政”加“土地金融”模式确实难以持续，尤其是后者更带来日益加大的金融风险。随着近些年房地产市场低迷，即使是“土地财政”也难以像过去那样不断为地方财政大规模输血了。在不少新增工业开发区用地效率低下、新城区或城郊集合式住宅严重过剩的背景下，像过去那样城市持续空间扩张的模式肯定难以为继。但这并不意味着“土地财政”就完全走不下去了，未来只是需要调整节奏、改变方向，要从存量土地再开发过程中“以地生财”并用于百姓住房“以旧换新”和公共服务改善。
界面新闻：那在“存量提质增效”的新阶段，当前我们面临的最突出、最棘手的问题是什么？
陶然：我认为最突出的问题是现有土地开发效率如何提升的问题，这也关系到土地财政收入模式转型，存量用地再开发和城市更新如何创新。
虽然存量土地再开发及其利用效率提升能带来相当的土地增值收益，但存量土地的最大问题是这些地块都有“业主”和不少权利相关人。即使通过土地高效再开发可以把饼做大，但必须在做大之前建立良好的再开发规则和利益分配机制，使得包括政府、原有土地权利人、新土地权利人乃至整个社会都可以合理分享再开发所带来的土地增值，实现各个利益相关者之间的“激励相容”，才可能把存量提质增效这个工作真正推行下去。
界面新闻：中央城市工作会议提出了七条任务，第一个是促进农业转移人口市民化。您之前曾提到，可以通过盘活城市低效闲置工业用地，实现这一点。具体怎么做？
陶然：我国现有城市中还有2亿多农民工，加上他们在农村的留守配偶和孩子，总数达三四亿人，他们中相当的比例在一线、二线乃至三四线的人口流入地城市长期工作生活，却因户籍限制无法享受子女平等就学升学以及城市保障性住房等公共服务，无法实现举家迁移和团聚，这严重阻碍了我国农民工市民化和人口完全城市化进程，也加剧了内需不足的矛盾。
要全面深化户籍制度改革，政府应该主要解决好农业转移人口的子女教育和可支付体面家庭住房问题，至于就业和与就业相关的社会保险问题，则主要应该交由就业单位和市场机制来解决，政府很难发挥主导作用。而农村流动人口在城市的家庭居住条件及流动人口子女在城市公立学校的平等就学升学权，构成了“完全市民化”的两个关键互补条件。
盘活城市低效闲置工业用地，促进农业转移人口市民化的核心机制就是要创造性地借鉴发源于德国，后来在日本和我国台湾省广泛采用的“市地重划”。具体操作就是“工业用地转居住用地并建设住房，前20年用于租赁，20年后补缴地价转为商品房”的政策。目前，我国超大特大城市也有不少工业用地为低效乃至闲置状态。据自然资源部最新数据，前30名大城市中，低效工业用地的面积总和达到1241平方公里。
人口主要流入地城市可考虑出台如下一个政策，若某块区位合适的工业用地业主拥有100亩低效或闲置土地，可向政府自主申请，比如将其中60亩无偿移交给政府，其中30亩作为道路、绿地、学校等公益设施建设用地，另外30亩政府出让后的土地收益用于覆盖前述道路、绿地、学校建设成本，实现政府“零投入”。剩余40亩土地则由政府批准业主申请无需缴纳土地出让金就转为居住用地并建设集合式住宅，条件是前20年该房屋只能用于（委托国企或市场化租赁企业）出租，20年后如果业主补缴土地出让金差价，剩余50年的土地使用权期限内可将房屋出售，政府则实现土地财政收益回笼。
由于无需支付土地用途调整的成本，住房建安成本在市场化竞争条件以及建设品质保证前提下，完全可以控制在每平米三四千元，原有业主就完全能够通过前20年的租金收回投资成本还能实现盈利，20年期满后还可以补缴出让金后出售住房变现。
这一模式的优势在于实现多方共赢：首先，对那些工业土地的现有业主而言，政策红利可吸引多方社会资本涌入，他们可以自己开发、贷款开发、与其他人合作开发甚至把土地开发权益转让获利。对资金并不缺乏，但优良稳定投资机会非常缺乏的我国而言，这是非常好的有效投资机会。
其次，这一举措将为我国人口流入地城市的农村转移人口提供负担得起的租赁住房，并在就业所在地实现家庭团聚和子女平等就学升学。一个三口或四口之家租住一套60-70平方米的住房，月租金控制在2000-2500元，不超过3000元。房租将仅占(双职工流动人口)家庭月收入的20%-25%,是绝大部分流动人口家庭有能力支付的。考虑到此类安居政策可配套户籍改革,特别是让外来人口子女城市公立学校实现平等就学升学,很多外来家庭将愿意支付相应租金。
对上述以出租房为主、容纳外来人口的低效用地再开发片区,政府可以对业主征收20年租期10%左右的租金所得税，覆盖学校运营费。此举不仅解决大量城市外来人口子女就学问题，还可以创造大批专职教师就业岗位，有效缓解大学生就业压力，解决流动人口子女城市教育问题，切实推进户籍改革。
界面新闻：本次会议首次将“推进城市更新”明确为新时期城市工作的重要抓手，“高质量开展城市更新”的难点和突破点又在哪？
陶然：城市更新主要是存量低效居住用地和低品质住房及小区的更新，包括城中村和老旧小区，这里不仅有拆除重建，也包括不拆除重建的“有机更新”和“微改造”。那些财务上可行的可逐步推动拆除重建，其他先推动有机更新。
这项工作的难点主要还是在拆除重建更新中经常遇到的三类挑战，而应对这些挑战都需要良好的机制设计，其中的关键就是用足用好我在2022年出版专著《人地之间-中国增长模式下的城乡土地改革》第八章里提出的“两个竞争加一个腾挪”创新模式。
第一类挑战是很多一二线城市核心区位的城中村和老旧小区拆除重建即使在经济上可行，但拆迁中可能存在少数要价过高的“钉子户”问题。要解决这个问题，就是首先由地方政府制定一个统一的、对业主友好的拆迁补偿标准，在确保有意愿业主实现房票安置，而对希望原地安置的业主也给予等面积原地安置（但需等待安置房建设完成）的基础上，推动不同片区之间为加入下一年度城市更新计划而展开第一个竞争。
假定某特定超大特大城市某下辖核心区有30-40个老旧小区或城中村拆迁具备经济可行性，地方政府就可以明确告知这些片区的所有业主，未来计划用10年时间逐步完成所有片区的拆除重建，因此每年大约有3-4个片区要拆迁。上一年度年末，政府就可委托第三方服务机构发放具有一定法律效力的文书对每个片区的所有业主进行既有拆迁补偿下的更新意愿征询。在该拆迁补偿标准下支持拆迁业主占比最高的3-4个片区将被列入下一年度更新计划，并对其给予规划、基础设施配套等多方面支持。以上竞争每年滚动进行，将极大激发片区内所有业主作为土地共同供应方之间的竞争，有效调动片区内各个业主合作完成拆迁并获得安置新房的积极性。
在经过第一个竞争挑选出纳入年度更新计划的3-4个片区之后，政府就可以安排被拆迁片区内部分希望房票安置（有助于消化城市存量未售商品房并稳定楼市）的业主直接迁入地方政府利用国开行专项借款购买的存量商品房，政府则收回片区土地，其中部分土地建设希望原地安置业主的安置房，剩余土地由地方平台公司进行一级开发后由政府利用专项债收储，并在未来5年之内选择合适时机竞争性出让，这就是“两个竞争加一个腾挪”中的第二个竞争，让各房地产公司开发商为争取成为更新主体，就更新方案、缴纳地价、公共设施及配套招商目标而展开项目实施主体的竞争，而出让金用来支付各类前期费用、专项债借款和政策性银行贷款。
为充分发挥前述“两个竞争”的作用，防止因少数“钉子户”要价过高所带来的项目停滞，还需适度加大城市规划的灵活度，通过合理扩大更新片区范围、创造一个有效的“腾挪空间”来有效降低拆迁中的临时安置成本：即在取得更新片区大部分业主支持的基础上，充分利用与更新地段连片的国有划拨土地、更新地段内部及附近的国有、集体低效产业用地乃至绿地，甚至是片区内部相对连片且较易拆迁的地块先行推动（全部或部分）安置房建设，建设完后业主直接迁入，不仅大幅度压缩临时安置支出，还可基本消除极少数“钉子户”对整体更新进度的干扰。
实际上，房票安置也是一种广义的时空腾挪策略，只不过腾挪空间转移到拆迁片区附近或者城市内部其他区位的待售商品房上。一旦操作起来，房票安置可以为地方政府和平台公司推动拆迁及其后的土地一级开发创造良好的工作条件：如果某个片区出现了极少数“钉子户”，由于政府并不急于马上就开发被拆迁的城中村和老旧小区地段，而只是先对拆迁片区的土地进行储备，那么就腾出了足够的时间去启动相关法律和行政程序来完成全面拆迁，这就遏制了过去城中村、老旧小区因缺乏腾挪空间、时间的情况下因少数“钉子户”霸蛮导致整个更新项目停滞或不得不做出不合理让步的不利局面。
界面新闻：拆除重建更新的第二类和第三类挑战呢？
陶然：第二类挑战则是超大特大城市的核心片区，如广深的城中村、以及很多超大特大城市位置优良的老旧小区，原有建设的容积率就比较高，达到2甚至2.5，按照传统方式通过加大容积率来增加部分商品房销售，并用商品房所缴纳地价覆盖安置房建设成本，改造后容积率过高（比如4-5），难以通过规划审批。
怎么办？我们在北上广深、成都等城市的调研发现，一些党政机关、事业单位和国企职员集中居住的老旧小区，区位非常好，新旧房差价很大，小区居民不仅拆除重建改造的意愿强烈，而且也普遍具有较强经济实力去支付拆除重建、以旧换新，实现资产增值的部分乃至全部改造资金。此时，地方政府不妨对这些片区优先推动拆除重建，居民自掏部分重建成本可以有效降低容积率，而且也可以采取前面谈到的竞争性机制来实施。
比如，假定城市某下辖核心区有30个此类片区，政府可以告知这些小区或楼栋居民每年将优先改造3-4个片区，具体选择哪个片区取决于小区居民是否可以率先达成自己出资改造（如每平米5000元）一致意见，而且政府将给予率先达成一致意见的小区奖励一定比例的容积率（如奖励50%），而因此额外增加的面积以合理价格去奖励给有意增加面积的业主，也可让改造主体（开发商）建设部分商品房销售，而其可售商品房缴纳楼面地价补贴被拆迁业主所缴纳的建安成本，比如让业主出资从原来每平米5000元降到4000乃至3000元。
需要指出，对原拆原建不要做机械理解，如果在附近可以找到低效用地作为腾挪空间，且在居民同意的情况下，预先盖好安置房后让居民不用临时安置就可以直接迁入，那么还可以节省大额临迁费用，同时有助于更有效地处理可能的少数“钉子户”问题。
第三类，也就是最后一类挑战更有意思，就是如果由地方政府和国企主导拆迁，通过国开行专项借款和地方政府专项债融资，往往绕不过地方债务上限约束，而与此同时，社会资本乃至银行资金希望进入这些片区的城市更新，与此同时仍有很多社会资本和地产商对参与一二线城市核心地段的拆除重建式更新有强烈兴趣，但囿于政策要求不能一二级联动（即拆迁后可出让土地必须净地招拍挂，结果是参与前期拆迁谈判的开发商或社会资本未必获得开发权）而难以介入。
这里仍然可以推动前面的“竞争加腾挪”的模式，为社会资本直接参与创造路径。
首先，还是在统一拆补标准下由政府委托一个第三方服务机构推动辖区内不同片区间为加入下一年度更新计划而展开拆迁支持度竞争，获得征询结果后，将支持度最高的几个片区纳入下一年更新计划。
其次，政府委托第三方机构对片区一次性完成物业测量，再对多个开发商邀约提供更新预案，也就是社会资本为更新策划、规划方案展开“第二个竞争”，然后经业主讨论与各方意见综合后最终定案。
最后，在确定更新方案上招标平台后，开发商为获得更新实施资格就缴纳地价展开竞争，选出开发商作为实施主体完成更新。
而一旦推动以上措施，就实现了社会资本对拆除重建式更新的全面参与，而政府则实现了轻资产，这是因为政府需要预先支付的成本非常少，主要是委托第三方征询拆迁意愿和物业测量的费用，开发往往也愿意免费或低成本给政府提出更新策划、规划建议方案。方案选定后，政府可以直接将项目挂出招标并获得土地出让金。
更重要的是，以上模式也实现了中央所要求土地出让的“一二级开发分离”，而不是容易引起诟病的“一二级开发联动”，这是因为地方政府委托了第三方独立服务机构进行拆迁意愿征集和物业测量，开发商不介入拆迁谈判。一旦政府确定最终更新方案并挂上平台招标后，严格执行“价高者得”，就确保了“一二级开发分离”。
当然，上述招标不是“净地招拍挂”，而是一个“毛地招拍挂”，因为开发商中标后要负责拆迁安置，而他们给政府缴纳的土地出让金是可售面积缴纳地价扣除拆迁安置成本后的净额。但此类“毛地招拍挂”非常接近于“净地招拍挂”，是因为政府会把第三方服务机构所获片区信息（拆迁支持度，潜在钉子户分布及其诉求）分享各潜在开发商，由后者判断成本后参与招标报价。
界面新闻：会议还提出，“加快构建新型房地产发展模式”，何为新型房地产发展模式？如何构建新型房地产发展模式，最终实现房地产市场的“软着陆”?
陶然：个人理解新型房地产发展模式本质是“房住不炒”、同时实现城市各个阶层在新时期住上“好房子”的目标。
一二线城市核心地段老旧小区和城中村拆除重建中可以配合房票安置，这与2016年后棚户区改造政策有一定相似之处，但也存在关键差别，就是为确保拆迁后未来顺利还款，此次应该将目标集中在一线和强二线城市，而且应该从城中村扩围到老旧小区。
原有外延扩张、举债运行的狂飙突进不可持续，但不代表土地财政本身完全不能继续，需要把它导引到一个房住不炒、降低金融杠杆，限制过度建设的良性方向。
比如，在人口流入城市允许利用低效用地建设租赁住房，还有渐进式推动拆除重建式更新，以及允许中高收入群体在国有土地上定制化建设安居型独立住宅等措施，都有助于在稳定楼市的同时，确保中长期主要城市房价稳定甚至有所下降，同时保持房地产行业的支柱地位。
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